К завершению проекта ТАСИС
"Региональная политика, направленная на сокращение
социально-экономической и правовой асимметрии"
В ноябре текущего года завершилась реализация одного из наиболее
интересных и масштабных проектов в рамках программы Европейского
Союза ТАСИС (Technical Assistance for CIS) EDRUS 9602
"Региональная политика, направленная на сокращение
социально-экономической и правовой асимметрии".
Значительная часть работ по этому Проекту выполнялась российскими
экспертами из Института экономики и организации промышленного
производства СО РАН. Поскольку бытует мнение о низкой
результативности Программы ТАСИС, постараемся на примере итогов
данного Проекта опровергнуть эту точку зрения.
Особой проблемой современной России, доставшейся в наследство от
Союза ССР и усилившейся в годы реформ, является проблема
исключительно сильной асимметрии в развитии регионов, невиданной
в мировой практике. Например, существующие 20-кратные (4-кратные
в ЕС) различия между наиболее обеспеченными и наиболее "бедными"
субъектами Федерации по душевому объему валового внутреннего
продукта свидетельствуют об огромных диспропорциях в уровне
развития регионов. Эта асимметрия проявляется как в экономической
и социальной сферах, так и в институциональных и правовых
аспектах российского федерализма (известно, что республики в
составе России обладают гораздо большими правами, чем другие
субъекты Федерации). Очевидно, что необходима специальная
государственная политика, по сокращению чрезмерной региональной
асимметрии. Именно эти цели преследовал данный проект,
реализованный на базе Министерства по делаем федерации,
национальной и миграционной политики РФ - главного бенефициара
проекта.
Реализация проекта была сфокусирована на разработке предложений
по трем взаимосвязанным группам проблем:
-- региональная экономическая и социальная политика;
-- законодательная основа и институциональные структуры
региональной политики и федеративных отношений;
-- финансовые ресурсы региональной политики (включая смежные
вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений).
Эти проблемы явились областью деятельности тематических рабочих
групп, сформированных из числа европейских и российских
экспертов. Важно, что данный Проект изначально был направлен на
укрепление конструктивного диалога "федеральный центр --
регионы". В связи с этим в него был включен специальный раздел,
посвященной усилению межрегиональной интеграции как фактора
укрепления федерализма в России, а также подключены к реализации
проекта в качестве равноправных партнеров администрации пяти
пилотных регионов -- республики Мордовия, Красноярского края,
Новосибирской, Оренбургской и Орловской областей.
Со стороны ЕС в проекте участвовали Германский институт
экономических исследований (Берлин) и Европейский
исследовательский центр региональной политики (Университет
Стратклайда, Глазго, Великобритания).
Мы считаем, что в ходе реализации данного Проекта в целом удалось
получить достаточно полную картину современной региональной
политики России в единстве ее социально-экономических, финансовых
и институционально-правовых аспектов. Проект получил также новую
содержательную информацию о современных тенденциях в области
региональной политики и ее законодательных основ, бюджетного
федерализма в европейских странах, а также США, Канаде, Австралии
и др. Всего за период реализации проекта его экспертами было
подготовлено около 100 аналитических докладов и "записок по
внедрению политики". В рамках общей концепции проекта
руководители и эксперты вместе со специалистами Министерства по
делам федерации, национальной и миграционной политики дополняли и
корректировали первоначальные планы, учитывая выявленные
потребности в реализации новой региональной политики в России.
Например, В.Селиверстов и В.Лексин выдвинули идею о необходимости
формирования государственной системы мониторинга
социально-экономической, национально-этнической и политической
ситуации в регионах Российской Федерации как важнейшей
информационной компоненты федеральной региональной политики. Была
разработана концепция такой системы и подготовлен проект
Постановления Правительства РФ.
Основными результатами работ по данному проекту являются:
1. В области методологических и концептуальных основ региональной
политики -- проект "Концепции региональной политики, направленной
на снижение территориальных экономических и социальных
диспропорций в Российской Федерации". Важным результатом следует
также считать разработку методических рекомендаций по
классификации и выделению кризисных регионов как на федеральном,
так и на субфедеральном уровнях.
2. В области совершенствования законодательных и
институциональных основ региональной политики подготовлен и
передан для рассмотрения в профильные комитеты Совета Федерации и
Государственной Думы проект Федерального закона "О
государственной поддержке особо нуждающихся депрессивных и
отсталых территорий Российской Федерации". В нем детально
очерчено "правовое поле" оказания федеральной помощи кризисным
территориям России, "прописаны" основные принципы, условия, формы
и механизмы взаимной ответственности федерального,
субфедерального и регионального уровней и т.д. Подготовлен проект
Федерального закона "О разработке и реализации федеральных
целевых программ решения региональных проблем", который был
положительно воспринят на парламентских слушаниях в Комитете по
делам федерации и региональной политике Государственной Думы в
июне 2000 г. и рекомендован для дальнейшего официального
"прохождения".
3. В области информационно-аналитических основ региональной
политики основными результатами являются разработка концепции,
основных положений и проекта Постановления Правительства РФ "О
формировании государственной системы мониторинга
социально-экономической, национально-этнической и политической
ситуации в регионах Российской Федерации", а также разработка и
запуск в эксплуатацию информационной системы "Региональная
политика". Последнее имеет особо важно, поскольку в рамках
проекта была осуществлена не только закупка и инсталляция
оборудования в Министерстве-бенефициаре и в администрациях
пилотных регионов, но и разработана Концепция специализированной
информационной системы "Региональная политика" (ИСПР), на основе
которой осуществлена разработка блоков и модулей системы. Эта
система является оригинальным научно-практическим "ноу-хау",
включающим в себя разработку специальных методов и моделей
анализа и прогнозирования регионального и межрегионального
развития. Была проведена инсталляция ИСПР в Министерстве и в
администрациях пилотных регионов и осуществлено обучение
администраторов системы и конечных пользователей.
4. В области более активного включения регионов в
непосредственную реализацию федеральной региональной политики
были подготовлены соответствующие рекомендации для администраций
пилотных регионов. В каждом из них были сформированы рабочие
группы из экспертов проекта, представителей администраций и
местных ученых. Были выделены те проблемы развития данных
территорий, которые могут быть решены в рамках федеральной
региональной политики и с использованием зарубежного опыта.
5. Важным результатом Проекта является реализация его программы
обучения. Проектная бригада изучила потребности в обучении
представителей федеральных и региональных органов власти и
управления в области совершенствования региональной политики.
Были проработаны и реализованы три основные формы программы
обучения: регулярное обучение и переподготовка сотрудников
Министерства и администраций пилотных регионов в рамках
конференций, семинаров, круглых столов, консультаций; недельные
учебные курсы; учебные поездки в западноевропейские страны. Всего
в 1998-2000 гг. было проведено 4 учебных тура (в Германию,
Шотландию, Швецию и Финляндию, Бельгию и Нидерланды), 4 недельных
программы обучения в российских регионах, 7 конференций и
семинаров, 6 круглых столов.
6. Важное значение имеет также распространение материалов Проекта
среди его потенциальных "потребителей" -- работников федеральных
и региональных органов власти и управления, ученых и специалистов
по региональной проблематике, студентов университетов. С этой
целью была разработана регулярно обновляемая "домашняя страница"
Проекта в интернете (http://ieie.nsc.ru/~tacis), поддерживаемая в
его региональном офисе в Новосибирске. Помимо 20 статей,
опубликованных экспертами Проекта в различных отечественных и
зарубежных изданиях, наиболее систематизированная информация о
его результатах была представлена в журнале "Регион: экономика и
социология", издаваемом ИЭиОПП СО РАН (12 статей). В 1999 году
был издан специальный выпуск данного журнала, в котором
представлены основные результаты исследований по аналитической
стадии. Работы по "диагностической" стадии нашли отражение в
сборнике "Региональная политика, направленная на сокращение
социально-экономической и правовой асимметрии" (выпуск 2).
Главным же "издательским итогом" всех стадий проекта стала
монография "Региональная политика, направленная на сокращение
социально-экономической и правовой асимметрии", изданная к
заключительной конференции Проекта, которая состоялась 25 октября
2000 г. в Москве.
Таким образом можно констатировать достаточно высокую
результативность проекта ТАСИС EDRUS 9602, реализация которого
дала возможность творчески объединить усилия российских и
западноевропейских ученых и специалистов в решении чрезвычайно
актуальной для России задачи -- сокращения чрезмерной
социально-экономической и правовой асимметрии в развитии
российских регионов. Это дало возможность сформировать
"фундамент" для дальнейших разработок по новым аспектам
региональной политики, которая на деле должна стать важнейшим
направлением экономических и политических реформ в Российской
Федерации.
Покажем теперь, как велись разработки Проекта по одному из его
пилотных регионов -- Новосибирской области. На первом этапе
исследований было установлено, что даже на фоне крайне
неблагоприятных тенденций развития экономики и социальной сферы
России в целом, Новосибирская область имела существенно более
худшую динамику развития. По нашим оценкам до 1990 г. область
входила в первую десятку регионов РСФСР по уровню экономического
и социального развития, была одним из наиболее адаптированных
регионов к существовавшей тогда системе отношений. Сложившиеся в
советский период специализация и структура хозяйства области во
многом определили как глубину спада, так и его продолжительность.
Прежде всего следует выделить такие факторы как высокий удельный
вес предприятий обрабатывающей промышленности, в частности
машиностроения и ВПК, высокий уровень кооперационных связей и их
широкую их географию, степень специализации, в частности на
поставке комплектующих. Разрыв хозяйственных связей не мог не
сказаться на промышленности области.
Среди других факторов следует выделить ситуацию с транспортом и
энергетикой, особенно проблему тарифов, высокий удельный вес АПК,
неисполнение государством своих обязательств по оплате поставок
продукции и услуг и провал конверсионных программ. В результате
сводный рейтинг области по уровню социально-экономического
развития снизился до примерно 30-35 места среди регионов России.
На стадии диагностики мы оценивали сравнительные преимущества
области по сравнению с другими регионами, выявляли те направления
развития области, которые могли бы при определенных условиях
усилить потенциал ее развития (точки роста). Установлено, что
область и в настоящее время обладает значительным потенциалом
развития. Если по большинству критериев оценки потенциала
развития и сравнительных преимуществ она и не занимает в
настоящее время первые места среди регионов Сибири, то по
совокупной оценке преимущество области достаточно убедительно.
Среди основных факторов развития наиболее серьезные преимущества
области состоят в ее экономико-географическом положении и
научно-образовательном потенциале. Важно, что обоснование этих
направлений проведено с учетом стратегических интересов не только
области, но и большинства регионов Сибири и страны в целом.
На стадии выработки рекомендаций были сформулированы цели и
задачи развития области на перспективу, которые могут быть
использованы при выработке конкретных программ и проектов, так и
для совершенствования механизмов их реализации и создания
инструментов региональной политики на уровне страны,
макрорегионов и субъектов РФ.
В качестве основных задач предложены:
-- усиление целевой направленности экономической политики и
создание правовой, методической, организационной основы
стратегического планирования и среднесрочного прогнозирования в
регионе;
-- повышение инвестиционного потенциала и снижение инвестиционных
рисков в Новосибирской области;
-- развитие межрегиональной интеграции внешнеэкономической
деятельности;
-- реализация федеральных программ на территории области;
-- развитие инженерно-технической и институциональной
инфраструктуры;
-- укрепление финансовой базы муниципального самоуправления;
-- совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений
в Новосибирской области.
В ходе этих работ были рассмотрены принципы промышленной политики
области и предложены конкретные механизмы и формы ее реализации,
а также меры по развитию финансовых институтов и мобилизации
инвестиционных ресурсов, улучшению инвестиционного климата
области, по снижению внутрирегиональной асимметрии на основе
развития АПК и диверсификации экономики малых городов и районов
области. Были выработаны предложения по совершенствованию
областного законодательства, укреплению нормативно-правовой базы
развития области и разработаны рекомендации по увязке бюджетного
и социально-экономического планирования; укреплению финансовой
базы и усилению ответственности муниципальных образований;
совершенствованию межбюджетных отношений на уровне области;
повышению "прозрачности" бюджета и бюджетного процесса.
В.Селиверстов,
заместитель директора ИЭиОПП СО РАН,
В.Клисторин,
ведущий научный сотрудник ИЭиОПП СО РАН.
г.Новосибирск
|