НЕФТЕГАЗОВЫЙ СЕКТОР РОССИИ —
ПОРА ГОСУДАРСТВУ И ВЛАСТЬ УПОТРЕБИТЬ!
На заседании Президиума СО РАН 14 февраля с научным докладом "Эволюционный подход к формированию системы государственного регулирования нефтегазового сектора экономики" выступил доктор экономических наук Валерий Крюков, зав.сектором экономических проблем развития Западно-Сибирского нефтегазового комплекса ИЭОПП.
Мотивами для представления доклада явились: подготовка в СО РАН "Концепции стратегии развития Сибири", и, в связи с этим, необходимость обзора имеющихся результатов исследований (в том числе по проблемам развития нефтегазового сектора); негативные тенденции в развитии нефтегазового сектора и их влияние на социально-экономическое положение Сибири; актуальность выработки предложений по формированию эффективной экономической политики государства в нефтегазовом секторе экономики.
Доклад вызвал живой интерес членов Президиума и дискуссию, в которой приняли участие академики В.Кулешов, А.Конторович, В.Пармон, Н.Добрецов; члены-корреспонденты О.Опарин, Г.Грицко, Н.Диканский, М.Кузьмин и др.
После заседания Президиума наш корреспондент В.Садыкова попросила докладчика более популярно рассказать о позиции сибирских ученых относительно экономики и стратегии развитии нашего сырьевого региона.
— В последние годы ННЦ активизировал свое участие в разработке документов принципиального характера. Такая позиция правильная, и объясняется тем, что правила игры для сибирской экономики и сибирской науки почему-то формируются за ее пределами. Тенденция, к сожалению, в 90-е годы приняла преобладающий характер, потому совершенно оправдана позиция СО РАН, Президиума, ведущих специалистов Отделения в том, чтобы представить цельное, системное и взаимосвязанное изложение своих взглядов государственным органам, ветвям государственной власти различного уровня, будь то законодательные или исполнительные. Одним из таких базовых документов является "Концепция стратегии развития Сибири". Основное положение этого документа заключается в том, что Сибирь, сибирские регионы должны получать напрямую часть доходов от добычи невосполнимых, невоспроизводимых минерально-сырьевых ресурсов. Стоит оговориться, что в экономике сырьевого региона могут реализовываться две различные модели. Одна — унитарная, когда все доходы аккумулируются в центре, а потом распределяются по какому-то принципу, другая — федеративно-демократическая, при которой формулируются общие принципы налогообложения экономической деятельности и каждый получает, исходя из общих принципов, при этом доходы различных регионов могут сильно различаться.
Кстати, второе положение является одним из сильных аргументов противников "Концепции стратегии развития Сибири" и заключается в том, что Сибирь будет получать очень большую долю доходов, не заработанных, а являющихся достоянием всего российского населения.
На это можно возразить тем, что доходы могут быть разделены на две составляющие части. Одна часть идет на формирование текущего бюджета, а другая — так называемого бюджета развития. Эта практика имеет место во многих сырьевых регионах мира и государствах, построенных по федеративному принципу. Собственно говоря, этот основополагающий принцип получения территорией части своих доходов сформулирован в "Стратегии развития Сибири" в самом общем, концептуальном плане.
Цель более детального обсуждения данного положения преследовалась при представлении доклада от имени коллектива сектора экономических проблем развития Западно-Сибирского нефтегазового комплекса на заседании Президиума СО РАН.
Основная идея доклада простая, несмотря на многие научные фундаментальные посылы и принципы, и состоит в том, что минерально-сырьевой сектор очень сильно изменяется в процессе функционирования — на стадиях поиска, разведки и разработки месторождений минерально-сырьевых ресурсов. Это даже безотносительно к нефтегазовым ресурсам. И по мере того, как меняются их характеристики, должны меняться формы и методы государственного воздействия. К сожалению, это простое и очевидное положение было полностью проигнорировано в ходе экономических реформ в начале 90-х годов, хотя ученые предупреждали о последствиях. В тот период Сибирское отделение не участвовало, а точнее, не допускалось к проработке документов концептуального характера.
Особенностью минерально-сырьевого сектора является то, что доходы от его деятельности на различных этапах могут быть различными. Это первое. Второе, нигде, ни в одной стране, ни при каких экономических, политических условиях минерально-сырьевой сектор не является объектом регулирования чисто рыночных стихийных сил. Воздействие государства необходимо для предотвращения негативных тенденций, связанных с возможной "приватизацией" доходов рентного характера. В случае монополизации деятельности нефтегазового, минерально-сырьевого сектора небольшим числом компаний эти доходы могут принимать форму завышенных издержек, и государство на поверку может получать гораздо меньше от потенциальной величины доходов рентного характера. Если уж государство ушло от прямого участие в нефтегазовом секторе, а подавляющее большинство нефтегазовых компаний в России являются частными, в т.ч. и Газпром — частная компания с государственным участием, государство имеет не контрольный, а блокирующий пакет акций — 38%, оно должно создать эффективную систему мер регулирования, динамичную, учитывающую обстоятельства, связанные с изменением характеристик осваиваемых и разрабатываемых месторождений.
— А почему государство ушло из самого рентабельного сектора? Есть этому какое-то разумное объяснение?
— Это вопрос более общего, даже общесистемного характера — почему государство вообще ушло из экономической жизни, не только из нефтегазового сектора, но и, например, из ликеро-водочной промышленности? Как известно, винная монополия составляла основу бюджета в дореволюционной России. Россия финансировала крупные инвестиционные проекты, получая займы под гарантии вино-водочных доходов. Это вопрос скорее всего связан с тем политико-экономическим кризисом, той ситуацией, которая сложилась в конце 80-х годов. Она была настолько остра, что при существующем раскладе сил, при том балансе интересов возобладали чисто либеральные, монитаристские взгляды, основанные на придании рыночным силам и регуляторам доминирующего характера.
— Рынок все решит...
— Да, "рынок все решит", рынок все расставит на свои места, но при этом не принималось во внимание то обстоятельство, что переход от одной системы к другой связан с неизбежным спадом, с неизбежными трансформационными проблемами и затруднениями, с огромными социальными, общественными издержками. Общество заплатило колоссальную цену за примитивизацию своих взглядов на будущее развитие и функционирование экономической системы.
Считалось, что появление частной собственности, новых рыночных регуляторов быстро изменят экономическую ситуацию, но при этом не учитывалось то очевидное обстоятельство, что наша экономика 70 лет формировалась в рамках совершенной другой системы. Это наложило отпечаток на ментальность людей, навыки, отношение к труду, сложилась определенная производственно-технологическая система, система всего того обустройства экономики, которая обеспечивает поставку, доведение, реализацию тех или иных видов продукции. Создание более разветвленной, более гибкой системы требует времени. Только спустя десять лет появились изменения в системе товародвижения потребительских товаров, например, открылись хорошие супермаркеты, а это некапиталоемкие, достаточно простые с технологической точки зрения системы обеспечения рыночных трансакций.
Обеспечение рыночных трансакций в случае минерально-сырьевых ресурсов и, тем более, нефти требует более разветвленной системы трубопроводов, терминалов, всего сложного и очень капиталоемкого хозяйства — существуют различные оценки, но все они оперируют цифрами — от сотен до триллионов долларов. Для того, чтобы создать адекватную рыночную структуру, недостаточно изменения лишь отношений, необходимо изменение всей материально-технологической основы хозяйства. До той поры, пока она носит "родимые пятна" прежней системы, необходимо сохранение в тех или иных формах государственного регулирования и воздействия на экономические процессы.
— Очень много говорится сейчас о непрозрачности монополий...
— Все это звенья одной цепи, результат примитивного понимания функционирования современной экономики, будь то рыночная, плановая или экономика с чертами той и другой, которую мы наблюдаем сейчас в России. При ослаблении государственного регулирования большинство собственников нефтегазового сектора, имеющих краткосрочные интересы и неопределенный статус, при нестабильных правилах игры и неясных государственных приоритетах выводили средства в те сферы деятельности, в которых их частные интересы были в большей степени защищены. Нефтегазовый сектор, с одной стороны, являлся источником поступления средств в государственный бюджет и финансирования социально-экономической сферы, а с другой — средством обогащения отдельных групп и группировок, которые получили возможность приватизировать его активы, созданные трудом многих поколений советских людей.
Говорить о формировании эффективного собственника, который бы вкладывал средства в технические новации, перевооружение, можно только начиная с 1999 года, когда период приватизационных, залоговых, постприватизационных скандалов и сделок стал подходить к концу. Есть, конечно, здесь и приятные исключения, в частности, компания "Сургутнефтегаз", владельцем существенной доли акций которой является пенсионный фонд. Компания реинвестирует подавляющую долю средств, вкладывает их в техническое перевооружение, закупает технологии, переучивает персонал и пользуется услугами своих субподрядных организаций. Но это, пожалуй, исключение. Общая практика состоит в том, что нефтегазовые компании (об этом на Президиуме говорил академик А.Конторович) работают на советских запасах, на том потенциале, на том ресурсно-технологическом обеспечении, которые были созданы до начала перестроечных процессов. Это происходит в силу того, что государство не компенсировало прямое участие в нефтегазовом секторе эффективной защитой и отстаиванием своих интересов.
— Не однажды заходил разговор о том, чтобы для экспертизы важных проектов приглашали ученых. Что нужно предпринять, чтобы эти пожелания стали реальностью?
— Для подготовки проектов ученых привлекают, но часто окончательное решение принимается, как справедливо заметили члены Президиума, с подачи иностранных экспертов, которые очень плохо понимают специфику российской экономики.
Мне самому доводилось видеть в Тюменской области консультанта, у которого на визитке было написано — "Специалист по региональным проблемам Тропической Африки" — он даже визитки не сменил, приехав в Нижневартовск.
— Что это — недоверие к нашим специалистам или как это объяснить?
— Это проблема во многом связана с финансированием, государство не располагает соответствующими финансовыми ресурсами. Консультации западного специалиста идут в форме связанных кредитов, их услуги оплачиваются соответствующими агентствами технической помощи. Нас, российских специалистов, могут пригласить, но при этом даже не всегда оплатят авиабилеты.
Статическое мышление чиновников при проведении реформ, отсутствие видимой перспективы губит многие проекты и инициативы, которые исходят от науки. Недаром ректор НГУ член-корреспондент Н.Диканский поднял вопрос о необходимости подготовки специалистов в этой области. Вопросы, связанные с государственным регулированием, с получением доходов рентного характера, требуют другого класса специалистов. Это должны быть не геологи, не экономисты, не юристы. Это должны быть специалисты в области управления минерально-сырьевыми ресурсами. У нас, например, очень сложные нормы сертификации финансовых брокеров, но отсутствует сертификация, какие бы ни были квалификационные требования к тем людям, которые имеют дело с минерально-сырьевыми ресурсами, принятием решений по всему комплексу, направленному на получение обществом большего эффекта в освоении и эксплуатации природных ресурсов.
Управленцев такого класса можно готовить в НГУ. У нас есть высококлассные геологи, экономисты — нужна специализация, ориентированная на конкретную работу в органах государственного регулирования на федеральном и региональном уровнях.
— Очень часто из уст обозревателей, аналитиков мы слышим вопрос: так Россия — сырьевая страна или высокотехнологичная?
— Такое противопоставление неуместно и некорректно. Страна, добывающая сырье, может и обязана быть высокотехнологичной. Дело в том, что современные технологии добычи нефти (это показывает опыт Норвегии, Канады, США) — чрезвычайно высокие по уровню, наукоемкие технологии. Там есть место и самым современным навигационным технологиям с точки зрения управления процессами бурения, горизонтального бурения с длиной ствола, превышающей 5-7 км, а в Норвегии и до 10 км. Есть место для современных химических технологий, машиностроительных, для всех тех компонент, в которые мы вкладываем понятие "высокие технологии" — экологичное, наукоемкое производство. Поэтому сырьевой сектор должен быть наукоемким и высокотехнологичным, это связано и с повышением его конкурентоспособности. Если эта задача не будет решена, и мы будем ориентироваться на старые технологии, наша нефть не будет востребована ни на внешнем, ни даже на внутреннем рынке. Если предположить, что сейчас вдруг стабилизируется политическая ситуация на Ближнем Востоке, то в мировом балансе — России места нет.
— Что можно сказать о возможности использования отечественных разработок в технологическом переоснащении нефтегазовой промышленности? Или об этом говорить преждевременно?
— Об этом говорить нужно. Могу привести пример. Общество "Сиант", которое возникло на базе энтузиастов-изобретателей СКТБ ГИТ, в минувшем году мэрией Новосибирска было признано одним из предприятий, наиболее активно работающих с нефтегазовым сектором Сибири. Маленькое ЗАО, неакадемический институт — и какая государственная структура! У них первоначально были свои наработки, которые они пытались производить на высвободившихся мощностях оборонных заводов. Затем они перешли к выполнению небольших заказов, сейчас промелькнула информация, что ЗАО "Сиант" рассматривает возможность строительства собственного завода по производству комплектующих изделий и различных видов оборудования для нефтегазового сектора.
Дело в том, что постепенно меняются характеристики нефтегазового сектора не только с точки зрения получаемой ренты или доходов, эволюционирует и роль, место различного типа компаний. Если месторождение крупное — на нем наиболее эффективны крупные компании, но сейчас средний размер открываемых месторождений — одномиллионники, которые при этом сильно различаются по своим характеристикам (для сравнения, Самотлорское месторождение — более 2 млрд т.) Для освоения и разработки небольших месторождений особо эффективны (мировая практика знает много примеров) малые и средние компании, инновационно ориентированные организации, такие, как "Сиант", имеющие специфические ноу-хау. В связи с этим назрел вопрос — он, конечно, сложный, но решаемый — Сибирскому отделению пора иметь собственный опытный полигон для отработки технологий, в том числе и за счет привлечения инновационно ориентированных компаний. Есть интересные разработки в Институте химии нефти в Томске, в Институте химии и химических технологий в Красноярске, в ИТПМ (по сканированию скважин) и т.д. Каждый в отдельности разработчик не в состоянии выйти на производственное применение своего проекта, для этого нужна опытная стадия эксплуатации, определенная технологическая и организационная инфраструктура. А поскольку нефть и газ — это существенная доля экономики Сибири и России, и хотим мы этого или не хотим, она таковой долго будет оставаться, мы должны выработать эффективную, работоспособную модель взаимодействия.
— Валерий Анатольевич, рента, о которой идет речь в "Концепции стратегии развития Сибири" и из-за которой возникла задержка с принятием документа, — расскажите о ней поподробнее.
— Экономическая рента — это дополнительный доход, который обусловлен лучшими характеристиками месторождений, объектов, тех или иных участков недр, который должен изыматься в пользу государства. Обычно часть ренты получает недропользователь, компания, которая принимает повышенный риск, связанный с реализацией тех или иных уникальных или новых технических решений. Другую часть в большинстве стран получает государство. Часть ренты оно направляет на формирование текущего бюджета, в социальную сферу, на образование, а часть — аккумулируется в специальных бюджетах развития, которые связаны с повышением роли наукоемких технологий, а также в фондах, которые страхуют государственный или региональный бюджет от возможных флуктуаций на рынках сырьевых ресурсов.
Когда мы сказали, что хотим получать часть ренты, мы понимали, что это предполагает целую цепочку последовательных и связанных мероприятий: формирование бюджетов, системы мониторинга лицензионных соглашений и контроль деятельности недропользователей, потому что изъятие ренты связано прежде всего с ориентацией на налогообложение прибыли. В современных российских условиях, в отсутствие эффективного государственного регулирования при переходе на налогообложение прибыли, ответ будет очевиден — прибыли не будет. Вся рента недропользователем будет перекачана в издержки. Будут высокие издержки и близкая к нулевой рентабельность проекта. Поэтому в условиях отсутствия рынка функцию регулятора обоснованности тех или иных издержек должно выполнять государство. Отсюда мы возвращаемся к началу разговора — к необходимости формирования эффективной, многоплановой системы государственного регулирования нефтегазового сектора экономики, включающей в себя лицензионную систему (на разведку и/или разработку), налоговую политику, регулирование добычи, цен, научно-техническую политику, регулирование монопольных видов деятельности.
Все эти меры ведут к усилению регионального начала в регулировании в целях решения социально-экономических проблем территорий и большей адресности мер по сдерживанию темпов падения экономической эффективности в нефтегазовом секторе.
Эти положения относятся не только к нефтегазовому сектору, но и в той или иной степени, к угольной промышленности и к другим видам хозяйственной деятельности, связанной с освоением минерально-сырьевых ресурсов. Не случайно на Президиуме выступили председатель Президиума КНЦ, член-корреспондент Г.Грицко и зам.председателя ИрНЦ, член-корреспондент М.Кузьмин, представители регионов, которые в большей степени ориентированы на уголь и твердые полезные ископаемые.
До сих пор по отношению к нефтегазовому сектору доминирует фискальный подход, который тормозит принятие к реализации основополагающих пунктов концепции развития Сибири. Правительственные чиновники считают, что Сибирь хочет откусить часть от доходов, которые поступают в федеральный бюджет. Особенность нашего подхода в том, что он не распределительный, а операционально-деятельностный. То есть, когда сибиряки говорят о ренте, я еще раз подчеркиваю, это вовсе не означает, что мы стремимся лишь к перераспределительному подходу, который допустим в той мере, в которой формируется эффективный механизм, генерирующий и обеспечивающий получение высоких дополнительных доходов от освоения и эксплуатации природных ресурсов. И это было подчеркнуто академиком Н.Добрецовым. Мы за то, чтобы система государственного регулирования создавала дополнительные доходы.