ПОРА СФОРМИРОВАТЬ
СЕВЕРНЫЙ "ВЕКТОР"
НЕФТЕГАЗОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

На рубеже двух столетий проблемы освоения и разработки месторождений углеводородов в высоких северных широтах вновь оказались в центре внимания политиков, представителей общественных движений и организаций, а также собственно нефтегазового бизнеса.

Валерий Крюков
доктор экономических наук

Дискуссии по проблемам поисков и разведки, а также последующего освоения углеводородов, расположенных в высоких северных широтах, ведутся по следующим районам: северо-восток Аляски, долина и дельта реки Маккензи (Канада), шельфы Баренцева, Карского и Чукотского морей и территорию полуострова Ямал (с акваториями Обской и Тазовской губ).

В числе основных причин возрастания интереса к ним можно назвать:

— относительное исчерпание запасов нефти и природного газа в основных традиционных районах; — технические и технологические новшества, которые сделали возможным освоение ресурсов углеводородного сырья в экстремальных природно-климатических условиях с приемлемой экономической эффективностью;

— усиление роли факторов и условий, лежащих на стороне, политической и энергетической стабильности и безопасности в ведущих индустриально-развитых странах мира — и, прежде всего, в США.

Несомненным минусом освоения и разработки таких месторождений является экстремальный характер природно-климатических условий и удаленность от потенциальных рынков сбыта. Плюсом же является высокая политическая стабильность подавляющего большинства территорий, на которых расположены данные ресурсы.

Важнейшая отличительная особенность освоения углеводородов, расположенных в высоких северных широтах — доминирование государственного начала на всех этапах, связанных с выработкой и принятием основных решений. К данному выводу приводит рассмотрение и анализ опыта в различных северных регионах мира.

Северный Склон Аляски — правительство США и правительство штата Аляска — ведущие действующие лица

Нефтяные ресурсы на севере Аляски, обнаруженные в начале прошлого века, были "зачислены" в резерв с целью обеспечения безопасных поставок нефти в случае угрозы национальной безопасности, а территория переименована в Национальный нефтяной резерв — Аляска (NPR-A).

Аргументы "за" и контраргументы "против" освоения северных ресурсов вновь звучали на целом ряде слушаний в Конгрессе США на протяжении последних 6—8 лет. Следует отметить, что для проведения нефтегазовых операций необходимо решение Конгресса США для открытия территории, находящейся в федеральной собственности.

Самым серьезным аргументом против освоения новых северных территорий штата Аляска и шельфа моря Бофорта является недостаточный их ресурсный потенциал. По мнению экологов, разработка нефтегазовых ресурсов на территории Заказника поставит на грань исчезновения более 200 видов редких северных животных, и гораздо эффективнее перенести акцент в энергетической политике страны на осуществление мер в области энергосбережения. В апреле 2002 года сторонники этой точки зрения одержали победу при голосовании в Конгрессе США.

Однако в Конгрессе имеется весьма влиятельная группа сенаторов, настаивающих на вовлечении северных ресурсов в хозяйственный оборот. В их числе и сенаторы от штата Аляска. Их основной аргумент — необходимо принять Национальную энергетическую политику, которая позволила бы уменьшить зависимость страны от поставок извне энергии и нефти.

Дискуссии относительно хозяйственного освоения нетронутых территорий Севера показывают, прежде всего, ясное понимание позиции сторон — каждая сторона (государство, территория, различные группы) не только имеет свою позицию , но и аргументирует ее и выносит на публичное обсуждение. В числе доминирующих аргументов политические, социально-экономические и экологические. Интересно, что причины и факторы, лежащие собственно на стороне нефтегазового бизнеса, не играют доминирующей роли.

Штат Аляска — пример нефтегазовой территории в рамках страны, ориентированной на преимущественный ввоз нефти и природного газа из других стран.

Совсем иная ситуация в случае стран, имеющих избыточное производство углеводородов. В эту группу входят Норвегия, Канада и Россия.

Норвегия — особенности освоения подхода к управлению нефтегазовыми ресурсами Севера

Бурение на нефть на Норвежском континентальном шельфе было начато в 1966 году. Уже через 9 лет Норвегия начала производить нефти больше, чем требовалось для ее внутренних нужд. Это обстоятельство определило и специфику подхода к освоению нефтегазовых ресурсов. Причем эта специфика нашла отражение и в дальнейшем — при переходе к освоению месторождений на севере Норвежского и Баренцева морей.

Основной принцип, который лежит в основе использования нефтегазовых ресурсов Норвегии состоит в том, что углеводороды являются невосполнимым национальным ресурсом. И поэтому они, по мнению правительства, должны управляться так, чтобы максимизировать стоимость данных ресурсов и обеспечить наиболее высокую долю доходов от нефти и газа для страны в целом, принимая во внимание также и нужды будущих поколений. Среди основных целей государственной политики в области использования нефтегазовых ресурсов можно отметить:

— создание максимально возможной стоимости при освоении, разработке и добыче углеводородов, а также обеспечение стабильного уровня благосостояния и занятости;

— создание условий для интернационализации нефтяной и газовой промышленности с тем, чтобы обеспечить развитие данного сектора экономики и в тот период времени, когда будут истощены основные запасы;

— сочетание роли одного из ведущих энергопроизводителей с ролью одной из передовых стран в достижении условий нарастающих экологических требований.

Нефтегазовые ресурсы Норвежского континентального шельфа являются наиболее крупным источником благосостояния экономики страны. При этом политики по отношению к нефтегазовым операциям постоянно корректируется с тем, чтобы обеспечить долгосрочный социально-экономический эффект для страны в целом от освоения данных ресурсов.

В случае Норвегии обращает на себя внимание, прежде всего, интеграция "северной" компоненты в общую нефтегазовую политику страны. При этом имеет место не только преемственность политики при продвижении с юга на север, но присутствие государства на всех основных этапах — от определения участков и районов деятельности до форм прямого участия в нефтегазовых операциях.

Северные территории Канады — от закрытости к активному участию в развитии нефтегазовых операций

В Канаде управление нефтегазовыми ресурсами к северу от 60 градуса северной широты, в рамках Северо-Западных Территорий (СЗТ) и на территории Юкон, а также на северном шельфе — сфера ответственности федерального центра. В 1998 году управление ресурсами в провинции Юкон было передано данной территории. Поэтому регулирование нефтегазовых операций весьма сильно отличается в рамках двух данных территорий - Юкон имеет все права в данной области, в то время как СЗТ — лишь незначительную их часть.

Развитие работ на севере Канады во многом обусловлено ростом спроса на природный газ на территории США.

До 1994 года нефтегазовые операции в границах СЗТ проводились в весьма скромных масштабах, поскольку здесь действовал мораторий с целью установления прав собственности коренных народов на земельные участки. В тот период коренные народы выступали против расширения нефтегазовых операций и сооружения трубопроводов в местах их проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности. В настоящее время в рамках проекта сооружения газопровода с северных месторождений в США создана "Трубопроводная группа коренных народов" (Aboriginal Pipeline Group), в состав которой входят представители коренных народов, владеющие земельными участками и которым принадлежит одна треть собственности в сооружаемом трубопроводе. Данная группа заинтересована в увеличении потока природного газа с тем, чтобы расширить реализацию социальных проектов народов Севера.

Т.е. северная политика в сфере регулирования нефтегазовых операций также исходит из учета интересов территорий коренных народов, на ней проживающих. Они, как собственники земельных ресурсов, имеют свою долю и в сооружаемых объектах и получают долю налоговых поступлений.

Весьма важен и элемент последовательности и согласованности шагов и действий правительства при формулировании условий проведения нефтегазовых операций.

Россия — пока только контуры северной политики

В нашей стране работы по поиску и разведке углеводородов в высоких северных широтах ведутся уже более полувека. Но лишь немногие проекты вышли на стадию практической реализации, в их числе месторождения Ямбургское, Варандей, Таравей, "Северное Сияние" и др. на территории Ненецкого АО.

В стадии обсуждений и переговоров находится значительно большее число проектов — от Штокмановского на шельфе Баренцева моря и до ведения поисково-разведочных работ на шельфе Чукотского моря.

Возрастание в России интереса к северным проектам во многом обусловлено теми же общими причинами, которые мы уже отметили. Специфическая "российская" особенность подхода к северным проектам состоит, пожалуй, в том, что данная северная компонента, как таковая в нефтегазовой политике страны отсутствует. Исключение на государственном уровне составляют усилия (не всегда удачные), которые предпринимают региональные власти — например, в случае Ямало-Ненецкого и Ненецкого Автономных округов.

Активную роль здесь играет не столько государство, сколько отдельные компании — такие как ОАО "ЛУКойл" в случае Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции, ОАО "Газпром" — на полуострове Ямал и шельфе Баренцева и Карского морей, ОАО "ЮКОС" — в низовьях реки Енисей и Республики Саха, а также ОАО "ЮКОС" и ОАО "Сибнефть". Во второй половине 2001 года компании ОАО "ЮКОС" и ОАО "Сибнефть" создали совместную структуру для проведения поисково-разведочных работ. Район деятельности — Восточно-Сибирское и Чукотское моря — один из наименее изученных районов. Согласно отдельным исследованиям, данный район во многом схож с районом Северного Склона Аляски.

Российские компании выступают в роли, изначально предназначенной для государства — формируют контуры и содержание региональных программ по освоению и разработке месторождений углеводородного сырья на соответствующих территориях.

В марте—апреле 2002 года ОАО "Газпром" и Администрация Ямало-Ненецкого автономного округа подготовили программу комплексного освоения месторождений полуострова Ямал и прилегающих к нему акваторий. Извлекаемые запасы данных месторождений вдвое превышают запасы Штокмановского месторождения, а требуемые капиталовложения вдвое ниже. В связи с этим в апреле 2002 года Совет директоров ОАО "Газпром" рассмотрел предложение о передаче в Федеральный фонд недр запасы в 8—10 трлн куб м газа. Компания выбрала 11 месторождений на Севере Западной Сибири. Тем самым, фактически совместная "программа комплексного освоения" крупной территории становится корпоративным планом работ, поскольку все остальные потенциальные недропользователи лишаются возможности участия в ней в дальнейшем.

К чему это приводит? К конфликту интересов различных сторон в весьма острой форме, к нестабильности условий и комплексов основных программных мероприятий — в конечном счете, к отсутствию инвестиций в данные проекты.

Роль государства чрезвычайно велика в северных проектах не только в силу их сложности, высокой капиталоемкости, но и в силу высокой степени политической обусловленности данных проектов. Последняя в существенной степени связана с возможностью стабилизации поставок углеводородов на рынок США в границах политически стабильного северного полушария.

Транспортные аспекты северных проектов — всегда компромисс разных интересов

Принципиальная особенность добычи углеводородов на Севере состоит в значительной удаленности районов добычи от районов потребления. Транспортный фактор играет критическую роль в обеспечении экономически целесообразных и приемлемых уровней показателей добычи углеводородов. Затраты на сооружение транспортных систем сопоставимы с затратами на освоение месторождений нефти и природного газа.

Основным — глобальным — рынком сбыта добываемых на севере углеводородов является США. Данный рынок "поглощает" более четверти мирового ежедневного потребления нефти и около 40 % всех потребляемых в мире нефтепродуктов.

На рынок США поставляются также и углеводороды из Северной Европы. Cтратегию выхода на рынок США выбрал и ОАО "ЛУКойл". Она предполагает транспортировку нефти на Восточное побережье США, переработку ее там и реализацию нефтепродуктов через собственную сбытовую сеть. В конце 2001 года "ЛУКойл" объявил о намерении приобрести нефтеперерабатывающий завод в США.

В настоящее время в России ведется интенсивное обсуждение активизации трассы Северного морского пути. Основным грузом при этом будут нефть и газовый конденсат, добываемые на Севере. Одно из основных преимуществ этой трассы — независимость от услуг, предоставляемых одной трубопроводной компанией (например, ОАО "Транснефть").

При выборе направлений поставки углеводородов, добываемых на Севере, и государство и компании стремятся, прежде всего, к минимизации состава участников транспортных проектов. Тем самым уменьшаются трансакционные издержки (связанные с предоставлением услуг по транспортировке) и существенно повышается надежность реализации подобных схем поставки углеводородов на внешние рынки.

Одним из наиболее быстро развивающихся и новых районов добычи нефти в России является север и северо-запад Тимано-Печорского бассейна. Поэтому по одному из прогнозов, к 2010 году объемы перевозок на экспорт нефти Тимано-Печорской провинции по трассе Северного морского пути могут достигнуть 20 млн тонн в год.

Месторождения расположены и на территории Ненецкого автономного округа (НАО) и на территории Республики Коми. Но Республика Коми настаивает на создании всей транспортной инфраструктуры в южном направлении (традиционном), чтобы весь их нефтяной экспорт находился под контролем государства.

В то же время Администрация Ненецкого АО выразила заинтересованность в строительстве автономной системы с выходом на побережье Баренцева и Печорского морей. Данную точку зрения поддерживает и ряд нефтяных компаний — в том числе и компания "ЛУКойл", с той лишь разницей, что компании против единой централизованной трубопроводной системы в границах НАО.

И на Аляске и на севере Канады, и в случае Ненецкого АО доминирующим стремлением государства является повышение степени замкнутости трубопроводной системы. Однако, если в случае страны-импортера ориентация на обеспечение энергетической безопасности является в определенных рамках уместной, то в случае страны — экспортера — напротив, наносит ущерб экономической стороне проектов освоения нефтегазовых ресурсов. Во многом это связано с особенностью ценовой ситуации на рынке США, например, и России. Реализация новых капиталоемких проектов в высоких северных широтах при отсутствии достаточно емкого внутреннего рынка и при экономически неоправданных направлениях транспортировки добываемых углеводородов неизбежно будет ухудшать и без того сложную экономику подобных проектов.

Помимо чисто технических функций транспорт углеводородов играет и существенную экономическую роль — обеспечивает новые рабочие места и оказывает разнообразное воздействие на экономику и социальную сферу северной территории, хотя имеет кратковременный характер — в течение срока их строительства.

Нужна "северная" компонента нефтегазовой политики России? Компании свой выбор, похоже, сделали — слово за государством

В вопросах освоения ресурсов нефти и газа северных месторождений России сложилась весьма необычная ситуация. С одной стороны, на уровне межгосударственных отношений наблюдается усиление внимания к вопросам освоения нефтегазовых ресурсов Севера России. США почти открытым текстом сделали предложение России стать стабильным и долгосрочным поставщиком нефти. Это фактически означает усиление государственного внимания к вопросам освоения месторождений нефти, расположенных на Севере. Тем самым, Россия признает особое стратегическое значение данного района.

Вместе с тем, с практической точки зрения на уровне государственной политики в нефтегазовом секторе данному региону почти не уделялось и не уделяется внимания. Роль и значение государства во многом определяется тем, что ни одной нефтегазовой компании — какой бы крупной она ни была — не по силам решение всего комплекса политических и экономических проблем. Объединение усилий различных компаний — как отечественных, так и зарубежных — требует ясных и непротиворечивых действий и шагов со стороны государства. Многие российские компании — и в их числе ОАО "Газпром", ОАО "НК "ЛУКойл", ОАО "НК "ЮКОС", ОАО "Сургутнефтегаз", ОАО "НК "Сибнефть" — свой выбор сделали и дело за государством. Освоение нефтегазовых ресурсов высоких северных широт настоятельно этого требует.

Об авторе. Крюков Валерий Анатольевич — доктор экономических наук, зав. сектором "Экономические проблемы Западно-Сибирского нефтегазового комплекса" Института экономики и организации промышленного производства СО РАН.