РОССИИ НУЖНА СИЛЬНАЯ
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Заместителю директора Института экономики и организации промышленного производства Вячеславу СЕЛИВЕРСТОВУ, известному специалисту в области федерализма и региональной политики, 24 ноября исполнилось 60 лет.
Наш корр. Валентина САДЫКОВА от имени «НВС» поздравила юбиляра и, пользуясь случаем, попросила его высказать мнение о состоянии региональной политики, особенно на фоне укрепления вертикали государственной власти.
Учитывая огромную протяженность нашего государства, исключительное разнообразие природно-климатических, ресурсных, демографических, этнических, структурных и прочих особенностей ее регионов, специфики федеративного государственного устройства, России нужна сильная государственная региональная политика как важнейшая составная часть общегосударственной политики страны, — считает В. Селиверстов.
Политические и экономические новации последних лет дают пищу для новых размышлений и оценок. И главным, на наш взгляд, становится проблема выбора самой концепции и модели региональной политики для России как федеративного государства.
В целом нашу оценку изменений, происходивших в России в последние годы в области государственного регулирования территориального развития, формирования правовых основ и новых институциональных структур региональной политики, упорядочения взаимоотношений центра и регионов можно охарактеризовать как «осторожно-оптимистическую».
Во-первых, этот период ознаменовался одновременным осуществлением трех реформ: административной, муниципальной, бюджетной. Был практически завершен процесс приведения в соответствие регионального и федерального законодательства.
Во-вторых, в результате существенного укрепления федерального бюджета (связанного в основном с благоприятной для России ситуацией на мировом рынке энергоносителей), усилились финансовые ресурсы региональной политики и появились ее новые формы и инструменты. Помимо традиционных федеральных целевых программ региональной направленности, в субъектах Федерации началась реализация национальных проектов, призванных решить наиболее злободневные социальные проблемы (жилье, образование, медицинское обслуживание). Началась реализация Федеральной адресной инвестиционной программы, средства которой на конкурсной основе выделяются для инвестиционной поддержки отдельных проектов в регионах (в основном инфраструктурных). Давно ожидаемой новацией стали конкурсы на создание особых экономических зон (ОЭЗ) в регионах. Был принят специальный федеральный закон об особых экономических зонах, проведен конкурс на создание технико-внедренческих ОЭЗ в субъектах Федерации; технопарков и национальных университетов.
В-третьих, начали, наконец, создаваться институциональные структуры региональной политики. Наиболее важным шагом стало воссоздание Министерства регионального развития и создание Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, что также усиливает возможность проведения осознанной региональной политики.
Институциональные структуры региональной политики начали формироваться и на местах — в субъектах Федерации, в крупных городах, а также на уровне федеральных округов. Речь идет о давно пропагандируемой нами идее создания агентств (корпораций) регионального развития (часто такие органы называются агентствами инвестиционного развития). Эти структуры, находящиеся на пересечении интересов власти и бизнеса, должны на примере инициирования, подготовки и реализации конкретных инвестиционных проектов, программ содействия развитию малого бизнеса в регионах и т.д. реализовывать идеи и принципы корпоративного управления и механизмы государственно-частного партнерства. Например, в Красноярском крае создана Корпорация экономического развития Красноярского края, одной из важных задач которой является реализация программы развития Нижнего Приангарья. В Новосибирской области действует Агентство инвестиционного развития. Более того, аналогичные структуры создаются в административных районах субъектов Федерации (например, очень интересен опыт Центра инвестиционных программ Маслянинского района Новосибирской области, который проводит большую работу по выявлению региональных «точек роста», разработке стратегических документов развития данной территории, подготовке бизнес-планов местных инвестиционных проектов, поиску инвесторов и т.д.).
В-четвертых, в рассматриваемый период начались акции по совершенствованию административно-территориального деления России, нашедшие отражение в объединительных процессах ряда сложносоставных субъектов Федерации. Мы считаем, что помимо политических выгод (в том числе за счет легитимизации самой идеи укрупнения российских регионов), объединение субъектов Федерации может оказать существенную роль в решении проблемы сокращения межрегиональных диспаритетов. Экономическую основу такого объединения могут составить интеграционные проекты, охватывающие территории нескольких существующих субъектов Федерации и задающие импульс региональным точкам роста.
В-пятых, на уровне федеральных округов и субъектов Федерации заметно интенсифицировалась работа по формированию стратегических программных документов регионального развития. И, наконец, на федеральном уровне были разработаны документы, которые характеризуют правовые основы и саму идеологию региональной политики (проект федерального закона «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации» и «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», разработанные в недрах Министерства регионального развития РФ).
Таким образом, в последние годы наблюдаются подвижки в реформировании федеративных отношений и региональной политики в России по разным направлениям, и это вызывает определенный оптимизм. Он вызван в первую очередь теми инициативами, которые проявляются «снизу» — со стороны федеральных округов, регионов, муниципалитетов. В то же время этот оптимизм является «осторожно-сдержанным», что связано с непоследовательностью ряда важных начинаний, их продолжающейся бессистемностью, отсутствием взаимодействия отдельных направлений и бюрократической формой их реализации (например, при осуществлении национальных проектов, при проведении конкурсов на ОЭЗ и т.д.).
Ряд аналитиков дает более жесткие оценки самому вектору реформирования федерализма и региональной политики, заявляя, что последние годы явились началом конца российского федерализма.
Мы придерживаемся более сдержанной оценки в отношении динамики процессов «централизации-децентрализации» в России, считая, что чрезмерное нагнетание эмоций по поводу существенного усиления централизации и концентрации власти в руках федерального «центра» является малопродуктивным. С одной стороны, осуществленная централизация власти и финансовых ресурсов определялась необходимостью элементарного наведения порядка в стране в социально-экономической, правовой и финансовой сфере и усиления позиций России в мировом сообществе. Конкретная форма и проявление этих процессов определялись, конечно, персональной позицией главы государства и его линией на укрепление президентской власти. История даст оценку правильности и целесообразности этих действий, но в целом они не нарушили общую федералистскую конструкцию российского государства, хотя и подошли к опасной грани, за которой неразличимы черты федеративного и унитарного государства и когда страна превращается в «квазифедерацию» (аналогично прошлому Союзу ССР).
— Вячеслав Евгеньевич, вы сказали, что подвижки в реформировании региональной политики вызваны инициативами «снизу». Что вы имеете в виду?
— В последние годы в ряде субъектов Федерации и крупных городах по собственной инициативе стали разрабатываться долгосрочные программы и стратегии социально-экономического развития. К маю 2006 года среднесрочные программы и долгосрочные стратегии (программы) имели 64 региона, при этом 34 региона разработали среднесрочные программы, 35 регионов — долгосрочные стратегии. Качество этих документов сильно различается. Анализ показывает, что лишь девять субъектов Федерации разработали нетиповые стратегии долгосрочного социально-экономического развития. Остальные в той или иной степени страдали формализмом, гигантоманией, уходом в частные вопросы и проблемы и др.
Свой подход к написанию стратегических документов долгосрочного регионального развития мы попытались осуществить при разработке Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года.
При разработке и, особенно, при реализации стратегий необходимо активное взаимодействие с бизнес-структурами и с институтами гражданского общества. Кулуарная разработка подобных документов, как правило, подрывает доверие к ним. Поэтому требуется цивилизованный «пиар» стратегий и их пропаганда, чтобы уже на начальном этапе сформировать в региональном сообществе устойчивое позитивное мнение относительно целей, задач и ожидаемых результатов развития данного региона на долгосрочную перспективу.
Другой важный вопрос — это выработка стратегий развития макрорегионов и федеральных округов. Руководство Сибирского федерального округа выступило с инициативой создания Федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Сибири» (2008-2020 годы)«как формы и механизма реализации разработанной ранее Стратегии социально-экономического развития Сибири. С этой целью была разработана Концепция такой ФЦП.
Нами были подготовлены предложения и замечания к тексту этой Концепции, смысл которых заключался в том, что все эти предложения, несмотря на их заманчивость, были недостаточно реалистичны.
Мы считаем, что, учитывая исключительную значимость для экономической и политической безопасности России ее северных и восточных регионов, обладающих колоссальными природными ресурсами и выполняющих особую миссию в новой индустриализации страны, гораздо большие шансы на успех имело бы инициирование такого национального проекта, как «Север России XXI века», в рамках которого ФЦП «Социально-экономическое развитие Сибири» могла бы рассматриваться в качестве составной части. Это позволило бы проработать и усилить обоснование и реализацию новых интеграционных проектов (транспортных, энергетических, социальных) между Сибирью, Европейским Севером, Уралом и Дальним Востоком на принципах ресурсно-экономического взаимодополнения их хозяйственных комплексов, взаимодействия северных и южных территорий (в том числе на основе решения проблемы модернизации и переспециализации экономики регионов), совместному решению задач по государственной поддержке Севера, решению проблем коренных народов и т.д.
Следует отметить, что, несмотря на поддержку со стороны всех сибирских губернаторов и Министерства регионального развития РФ, предложение о начале разработки и реализации ФЦП «Экономическое и социальное развитие Сибири» не встретило энтузиазма у федеральных структур, особенно у Министерства экономического развития и торговли и Министерства финансов. Поэтому сейчас принят альтернативный вариант разработки и реализации Комплексной программы социально-экономического развития Сибири (ее статус отличается от статуса ФЦП), и в этом направлении в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе и в Межрегиональной ассоциации Сибирское соглашение«ведется интенсивная работа.
Тем не менее, стоит положительно оценивать инициативы, проявляемые в последнее время на уровне федеральных округов по разработке стратегий и поиску источников финансирования. Более того, в Сибирском федеральном округе, начата работа по созданию системы стратегического планирования на всех уровнях: федерального округа, субъектов Федерации, муниципальных образований и поселений.
— А что вы можете сказать о проекте Закона «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации» и «Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации»?
— Документы вызывают двойственное впечатление. С одной стороны, безусловной поддержки заслуживает сам факт подготовки и принятия данного Закона, который должен послужить правовой основой государственного регулирования территориального развития в России. В нем определены основные понятия, сформулированы предмет, цели и задачи региональной политики, ее содержание, участники разработки и реализации. Особое внимание уделено вопросам организации разработки государственной региональной политики, порядку ее реализации и информационному обеспечению.
Концепция и идеология новой региональной политики России, пропагандируемой Министерством регионального развития, отражена в достаточно объемном (70 стр.) документе, получившем название «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации». В нем достаточно подробно рассмотрены проблемы социально-экономического развития российских регионов; миссия, стратегические цели, приоритеты и механизмы социально-экономического развития регионов РФ и т.д.
В самом начале данного документа приводятся данные, характеризующие исключительно сильную поляризацию российских регионов и негативную тенденцию усиления разрыва в показателях социально-экономического развития субъектов Федерации. Правда, при этом делается весьма неожиданный вывод о том, что причиной являются не внутренние проблемы регионов, связанные с их неэффективной и отсталой экономикой, низкой инвестиционной активностью, слабым управлением, особенностью структуры хозяйства и т.д., а причины внешние (отсутствие связности и непродуктивности взаимодействия с другими регионами).
Чтобы изменить ситуацию в региональном развитии России, авторы данной концепции предлагают новую парадигму региональной политики, а именно «поляризованное развитие» взамен политике выравнивания. Это выразится лишь в государственной поддержке регионов-локомотивов, опорных регионов. Не нужно быть специалистом, чтобы понять, что такая политика лишь резко усилит деление российских регионов на «богатые» и «бедные».
Существует весьма обоснованная позиция, что любая федерация не может быть признана успешной и состоявшейся, когда на ее территории одновременно существуют регионы, разрыв в уровнях социально-экономического развития которых больше, чем у развитых стран и стран третьего мира. Одним из постулатов федерализма является конституционное равенство субъектов федерации, поддержка более слабых территорий и обеспечение всем гражданам федерации равного доступа к социальным и экономическим благам и услугам.
Мы вовсе не призываем отказаться целиком от идеи государственной поддержки наиболее эффективных территорий, мы лишь возражаем против того, чтобы это было единственной доминантой государственной региональной политики, при которой поддержка и помощь депрессивным и отсталым регионам, да и всем остальным территориям, не победившим в борьбе за статус опорных регионов, отходит на второй план. Мы считаем, что в государственной поддержке нуждаются все — и сильные, и слабые, но конкретные формы и механизмы такой поддержки должны для них различаться. Что действительно нужно изменить, так это саму концепцию федеральной помощи, сориентировать ее на стимулирование точек роста на всех территориях и поощрения за реальный рост экономики и социальной сферы. Нужно ликвидировать как «черные дыры» федеральной поддержки, так и практику, когда «бедным быть выгодно». Регионы должны поощряться за эффективную работу, и такие предложения уже формулируются в ряде инициатив губернаторов.
Другим, не менее важным проблемным моментом обоих документов является сама постановка вопроса о характере региональной политики. Как отмечалось выше, государственная региональная политика России в таком понимании трактуется как «политика органов государственной власти». В таком случае ее и следовало бы назвать «региональная политика органов государственной власти Российской Федерации», и таковой, по сути, она сегодня и является. В этом контексте и нужно говорить о региональной политике в «узком смысле».
В ограниченном формате интервью я не имею возможности изложить все аспекты реформирования федерализма и региональной политики в России в последние годы. Но можно сказать, что наряду с явным прогрессом здесь есть и большие упущения, и неиспользованные возможности. До сих пор слабо внедряются эффективные формы и механизмы межправительственных отношений (отношений различных уровней власти) на принципах партнерства и баланса интересов, а не соподчинения. Как нам представляется, недостаточно активна роль Совета Федерации в отстаивании интересов регионов и в инициировании новых форм и методов регионального развития. К сожалению, не принята практика цивилизованного рассмотрения спорных вопросов, возникающих между федеральным «центром» и субъектами Федерации, между самими субъектами Федерации в Конституционном суде и т.д. Большие резервы заложены в совершенствовании форм и механизмов межрегиональной интеграции и в реализации различных межрегиональных программ. Однако факт появления новых программных документов региональной политики, законодательных инициатив, дискуссионных материалов, нетрадиционных точек зрения ученых и специалистов внушает надежду, что мы не перешагнем ту опасную грань, которая отделяет нас от возвращения в прошлое.
Фото В. Новикова
стр. 9
|
